激活预算修正权的“杭州实践”

文章来源:人民代表报 发布时间:2020年06月30日 11:04:28 打印本页 关闭 【字体:

  审查和批准预算是宪法和法律赋予各级人大的重要职责,对预算草案进行修正是题中的应有之义。虽然地方组织法有在大会期间提出职权范围内议案的相关规定,在预算法中却未对如何行使预算修正权作出具体规定。这也使得在实践中,预算修正权往往被“束之高阁”,一定程度上影响人大预算审查的质量与效果。

  在新时代背景下,如何加强和改进人大预算监督,切实管好人民的“钱袋子”?对此,浙江省杭州市人大常委会按照全国人大常委会办公厅《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》的要求,创新监督方式方法,充分发挥人大代表在预决算审查监督中的作用,开展“三审”制工作,为激活“长期休眠”的人大预算修正权提供了可供借鉴的方案。

  “在首次实行预算草案‘三审’制的基础上,继续扩大人大代表预审覆盖面”“要继续深化预算草案‘三审’制,强化政府预算执行,提高财政资金使用绩效”“完善预算草案‘三审’制度,提升代表参与度并扩大政府覆盖面”……

  4月 26日,杭州市十三届人大五次会议财经委全体会议上,人大代表热议预算草案审查工作。虽然受疫情影响会期压缩,但代表们审查热度反超以往,成为今年杭州市人代会上“不寻常”的亮点。

  “这次预算草案获全票通过,而往年总会丢掉不少票。”杭州市人大常委会财经工委预算审查办公室主任郑梁表示,“与往年‘泛泛而谈’相比,今年代表们对预算草案审查更具针对性,更有亲近感。”

  那么,今年杭州市预算草案何以获全票通过?代表们对预算草案的“亲近感”从何而来?这缘于杭州市人大常委会实施的预算草案“三审”制。

 

  66位人大代表预审 6部门预算草案——

  过灵芝代表的“预审记”

  据郑梁介绍,预算草案“三审”制,是指在人大预算审查工作中所采取的人大代表有序参与预审、财经委员会开展初审和人民代表大会进行审查的工作制度,与以往“二审”相比,新增“代表预审”这一工作环节,审查时间从人代会期间向预算草案编制过程前移,审查主体从财经委委员向人大代表扩展。

  那么代表究竟是如何参与预审的?过灵芝代表见证并参与了这一过程。

  “科技奖补资金拨付有不少是通过科技企业的‘申报——评审——拨付’这一流程来进行的,年初预算的拨付资金很可能因为参与申报的企业项目变化而出现波动。这样,一方面导致财政资金沉淀,使用率不高;另一方面,容易引起改变资金用途(调整预算)等麻烦。所以,我的建议是,改事前预估为事后补助,上一年企业申报项目的补助资金,第二年进行拨付,有效提高财政预算的精准度和实效性。”2019年 12月 25日上午,杭州市人大常委会举行预算草案代表预审专题会议。会上,过灵芝代表针对市科技局奖补类预算项目安排存在的问题,提出了建议。

  过灵芝是重点部门预算审查第六监督小组成员,全程参与市科技局 2020年部门预算审查,她在预审中发现科技局科技奖补类资金预算安排数额“大块”“整数”,是一个“毛估”数字,她认为这样安排不合理,科技资金拨付机制不科学。过灵芝曾先后三次参加杭州市人大常委会教科文卫工委组织的有关预审活动。“第一次就感到有些压力!”她清楚记得,那是 2019年 11月上旬的对接会上,科技局局长汇报预算草案编制情况,当时,她看到科技局 30多页的部门预算草案,有点摸不着头脑:“科技局及下属单位每年十多亿的支出,有些工作专项类目,都不是马上能熟悉了解的。”

  过灵芝告诉记者:“我把材料带回去,逐字逐句一项项对照查看,因为有科技工作的经历,还真发现了一些问题。如有些本应属于‘三公经费’的支出,被列支在了项目专项里;有些重大专项,具体资金用途模糊,很可能存在二次分配的问题,影响预算执行的准确性,这些都不符合财政预算精细化管理的要求。”

  两周后,过灵芝又参加了相关视察调研活动。这次,她有针对性地将上述问题一一提出来。“科技局很重视,有些情况当场就做了解释说明,有些问题在会后研究整改后,又多次和我电话沟通。”

  这是过灵芝第三次参与预算审查代表预审专题会议。会上,13名市人大代表围绕垃圾分类资金安排、会展业发展、淳安特别生态功能区政策落实、居家养老经费保障、产业引导扶持政策、预算安排与项目进度匹配等问题进行询问并提出建议,市财政局和 6部门预算单位负责人现场回应。

  据统计,预审阶段,66位代表共提出了 116条修改意见建议。

 

  预算草案“三审”制成功与否的关键——

  116条意见建议能否“落地”?

  116条代表意见建议最终“下落”如何?这既是代表关注的,也是杭州市人大常委会试行预算草案“三审”制成功与否的关键。

  杭州市财政局总预算局局长、地方预算处处长张海艳告诉记者,专题审查会议结束后,财政局把这 116条代表建议重新分解到六部门,要求再次梳理,研究落实。

  记者在预审阶段市人大代表审查意见及部门回复情况汇总表上看到,这 116条意见建议中,针对市司法局的共 18条,司法局采纳或部分采纳 15条,占83.3%,对其中 3条涉及预算的安排依据,做了解释说明。

  如司法局采纳王木刚代表建议:已将依法治市工作经费(90万元)拆分为三项工作,总额增加为 130万元”;如司法局采纳樊德珠代表建议:2020年拟安排行政复议办案辅助人员购买服务经费 40万元。

  记者还发现,代表更关注城市管理工作。第一监督小组代表向市城管局提出的建议有 32条,占总数的27%。

  “城市管理,与代表群众生活密切相关。”市城管局有关负责人告诉记者,“市城管局积极落实代表建议,共采纳代表建议 30条,其中,全部采纳 25条,部分采纳 5条,占代表建议总数的93.75%。”

  如城管局采纳李群英代表建议:加强非法广告源头治理,以减少整治经费,预算由原来的 1311万元调减至 1100万元。

  张立春代表是富阳区一名税务师,经常驾车往来钱塘江边。她提出“钱塘江两岸景观亮灯要彰显地方特色,应积极引入民营企业参与”的建议被城管局采纳:“目前市拥江办结合钱江两岸的区域特色,正在牵头编制《杭州市拥江发展景观照明专项规划》,后续将研究亮灯建设投资模式,鼓励引导社会资本参与。”

  采纳代表建议,修改预算草案,不仅仅是预算编制部门的事,还须经财政局核准。市城管局计财装备处副处长黄正业告诉记者,今年市城管局加大工作宣传、人员培训力度,拟开展各行各业各类管理人员培训 14项 900多人次,在安排经费预算时,想从原来的 69.8万元增加到 100万元,城管局与财政局未能达成一致。但在代表预审阶段,杨国琴、应彩虹、施雪龙、阮文静等多位代表都提到了增加经费的建议,结果市财政局采纳了代表们的意见,最终经费核定为 140万元。

  ……

  张海艳告诉记者,财政局充分尊重代表预审意见建议,在进一步核准过程中,预审阶段代表提出的 116条意见建议中,全部采纳有 88条,部分采纳有 13条,合计占 87.1%。

  2020年 1月中旬,经由六部门修改和财政局核准的“第二版”预算草案终于成型,由市人大财经委进行初审。

 

  一份 3200多字的“反馈意见书”——

  预算草案“再修”后提交人代会三审

  1月 21日,三审”制进入人大财经委初审阶段。

  郑梁介绍,初步审查主要是对预算报告和预算草案、调整后的重点审查单位部门预算草案的审查,同时要求市财政局和重点审查单位根据初审意见及疫情防控工作需要对预算草案进行修改完善。1月 23日,初审意见形成。郑梁说,今年初审意见书与以往不同的是,增加了关于重点审查的部门预算草案情况,内容更丰富、分量更足,共计 1990多字数。

  记者在初审意见书中看到,关于市本级预算,提出了一般公共预算中“结转资金规模较大、其他支出规模较大、部分项目变化较大、待分配专项转移支付占比较高”“政府性基金预算调整较大、国有资本经营预算支出执行低于预算支出较多、社会保险基金预算部分项目出现当年赤字”等七条修改意见。

  而部门预算重点审查,则提出了“注重项目支出预算与支出政策衔接匹配、加强项目支出绩效管理、改进奖补类预算安排方式、加强政府购买服务管理”四方面修改意见。

  “对于初审意见中提出的问题,我局高度重视,专题进行研究,逐条加以落实,在草案中予以体现。”张海艳告诉记者,2020年 4月 14日,财政局出具关于对《杭州市第十三届人民代表大会财政经济委员会关于杭州市及市本级 2019年预算执行情况和 2020年预算草案及部门预算草案的初步审查意见》的反馈意见。记者翻阅反馈意见书发现,财政局对初审意见逐条进行回复落实,十分详细,共计 3200多字数。如关于“一般公共预算中其他支出规模较大”的问题,财政局反馈称,对 2020年支出逐项分析,将“其他支出”科目调减为 5.2亿元,占一般公共预算支出预算的1.3%;

  关于“改进奖补类预算安排方式”的问题,财政局反馈称,各资金分配部门要改变“当年申报当年分配、当年考核当年安排”的分配方式,提前一年细化预算项目,减少年度中间二次分配,原则上下半年申报的项目和开展的考核在次年安排预算。

  ……

  至此,提交杭州市十三届人大五次会议审查的预算草案最终成型。4月 25日,杭州市十三届人大五次会议驻地,代表们通过杭州人大预算联网监督系统查看到汇总反映重点预算审查的全过程,以及人大代表意见的落实情况。

  “真没想到,我的建议全部被采纳了!”当第四监督小组代表贾燕红看到自己提出的关于农业农村局支出政策方面的 5条建议体现在预算草案中时,她倍感欣慰。

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