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良法促善治 法治贵州有“利器”

——贵州省改革开放40 年地方立法综述

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2018年11月21日    来源:省人大常委会法制工作委员会

  “全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。”1980 年1 月15 日,贵州省召开第五届人民代表大会第二次会议,选举产生了贵州省人民代表大会常务委员会组成人员,贵州省人民代表大会常务委员会正式建立。同年3 月2 日,第五届人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《关于贵州省选举实施细则试行草案》,开启贵州地方立法的工作。

  改革开放40 年来,贵州省人大及其常委会立足地方具体情况,从本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发,开展了生动的立法实践。

  截止到2018 年6 月,省人大及其常委会先后制定和批准的地方性法规、自治条例和单行条例共584 件(含具有法规属性的决定、决议),废止了其中的200 件。全省现行有效的地方法规是384 件,内容涉及经济、社会、政治、文化、教育、科技、生态环境等各个方面, 成为法治贵州建设进程最坚实的保障。



  10 月19 日,省十三届人大常委会立法工作会议召开。图为会议现场。(摄影/ 王敏)


  起步:从“0”到“1”开创立法新格局

  1980 年至1992 年,即贵州省第五、第六、第七届人民代表大会期间,是贵州立法奠基的时期,也是贵州立法起步和探索的阶段。这个时期制定的地方法规约94 件(不含决定、决议),其中省的65 件、贵阳市的8 件、自治地方的21 件。

  在起步阶段,全省立法的指导思想、原则、观念、立法权限等不太明确,也没有经验,主要是“摸着石头过河”学习立法、尝试性立法,法规涉及的主要是人大制度建设、社会治安和资源保护等方面的内容, 如代表大会和常委会议事规则、选举和人事任免、禁止卖淫嫖娼和赌博以及草原法、森林法、土地法、水法等实施办法。

  这个时期立法的特点是自主性立法(创制性立法) 和实施性立法并存;试行性立法比较多,一些存在分歧或者不太成熟的法规以“试行”“暂行”的名义颁行, 或者是原则通过;立法主要解决的是有法的问题,基本没有修改法规。这个时期,也可以称之为贵州80 年代的立法时期,标志着贵州进入了地方的“立法时代”。

  1993 年到2002 年,在贵州省第八、第九届人民代表大会期间,是贵州地方立法逐步提高和规范的阶段。这个时期制定的地方法规180 件,其中省的90 件、贵阳市的43 件、自治地方的47 件。

  1992 年邓小平同志南巡讲话后,特别是党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后,这个时期的立法步伐较快,立法数量比较多,立法质量明显提高,立法技术逐步规范。经济立法成为重点,为改革开放立法、为经济建设立法、为计划经济向市场经济转变立法成为这个时期的特点。

  “市场经济就是法制经济”,这句话概括了90 年代的社会共识和立法方向。这个时期,省人大及其常委会立法的重点主要是围绕改革开放和经济社会发展的需要制定了规范市场主体、市场秩序、宏观调控、市场交易等法规,如乡镇企业、个体工商户、股份合作企业、产品质量、反不正当竞争、建筑市场和房地产管理、招投标、消费者权益保护、行政事业性收费、保护合法收入、经纪人、经济合同等条例。

  2003 年至2015 年,是贵州地方立法进入成熟的时期,立法质量不断提高,立法程序不断规范。2000 年7 月1 日立法法实施以后,特别是2001 年1 月18 日通过并实施《贵州省地方立法条例》和2003 年4 月制定《贵州省人大常委会地方立法技术规范》以后,贵州地方人大立法制度基本确立;2015 年立法法修改后,贵州地方立法权限划分、立法体制、立法原则、立法程序、立法方法、立法技术等不断充实和完善。

  这个时期的立法内容比较广泛,涉及贵州经济社会各个方面,经济领域和社会领域立法并重,制定、修改、废止地方性法规并重,特别是后期修法比较突出, 修改和重新制定了一大批法规,进一步完善了贵州的地方性法规。地方立法从注重立法数量向提高立法质量转变,强调以人为本、立法为民,重视经济领域立法, 加强社会领域立法。

  2016 年以来,地方立法进入了依法立法和全省立法工作“一盘棋”的新时代,贵州立法格局发生重大改变。立法法修改后,立法主体从20 个增加到41 个。自2016 年1 月1 日起,9 个市、州均开始依照立法权限对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。全省形成了省、市州、自治县开展立法的新格局。


  完善:地方立法进入新时代

  贵州地方立法从无到有,并逐步提高和完善,形成了一套较为完善的立法机制和工作机制,今天,进入了科学立法、民主立法和依法立法的新时代。

  积极发挥人大及其常委会在地方立法中的引领和主导作用,统筹协调各方,重视省政府及其工作部门在立法中的基础性作用。省人大及其常委会是贵州的最高立法机关,必须把握好地方立法的大局和方向。省人大常委会积极适应经济社会改革发展的需要,在省委和全省工作全局中谋划与推进立法工作,通过制度设计贯彻落实省委关于经济社会发展的重大战略决策和部署,在法治轨道上规范和推进各项工作,并通过法定程序凝聚共识、协调利益。

  在地方立法工作中,编制年度立法计划和五年立法规划由人大组织牵头,坚持选择一些涉及面广、难以协调的法规由人大常委会主任会议或者有关专门委员会组织起草并提案,增强人大在立法工作中的统筹协调能力,把握立法工作的主动性。同时,统筹协调参与立法工作的各方,对省政府起草并提案的法规提前介入立法工作,主动参与和协调指导立法,把握立法工作的主动性。

  坚持“立、改、废”并重,及时清理地方性法规。随着经济社会的发展和客观情况的不断变化,特别是上位法的不断出台,地方性法规总是会出现部分条款与上位法和现实不相适应的情况。适时对现行有效的地方性法规进行修改或废止,从而维护法制的统一和地方性法规的严肃性、权威性。贵州的立法工作坚持“立、改、废”并举,修改地方性法规,包括较大规模的集中清理和修改地方性法规,已成为地方立法的一项经常性工作。

  坚持并不断完善立法体制和工作机制。贵州省立法体制逐步完善,初步建立了省人大专门委员会、省人大常委会法工委、省政府法制部门和有关部门在立法工作中相互配合,形成合力的工作机制,在法规的立项、起草、审议中实现了资源共享、信息共享、知识共享,保证了法规草案顺利通过。

  建立和完善立法工作机构,加强立法队伍建设。省人大现有9 个专门委员会和一个常委会法制工作委员会,有关专门委员会分别负责各自有关方面的前期立法和初审工作,法制工作委员会负责法规草案进入审议后收集整理会议审议意见和各方面意见,并组织征求修改意见,将意见整理后送省人大法制委员会, 在这个基础上由法制委员会负责集中统一审议并提出法规草案的修改意见。


  提升:为谁立?立什么?怎么立?

  党的十九大报告明确指出节:毕“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。” 立良法,是保障善治的前提。贵州多年来的立法实践, 深刻回答了为谁立法、立什么样的法、怎么样立法的问题。

  坚持立法理念创新。树立科学发展的理念,实现立法从主要注重调节、监管向促进经济社会协调发展转变;树立以人为本的理念,以保障人的权利为立法核心,切实把最广大人民群众的根本利益实现好维护好发展好;树立依法治国的理念,坚持以控制公权、保障私权为价值导向,正确处理权利与义务、权力与责任、管理与服务的关系,初步实现立法从“治民” 向“治官”“治权”的转变;树立开门立法的理念, 客观、准确反映不同社会群体的利益诉求,实现立法从相对封闭向开放民主转变。

  坚持以人为本、立法为民。认真解决好“为谁立” 的问题,就是“以人民为中心”开展立法工作,真正做到为人民立法、替人民谋利。多年来,贵州省人大及其常委会通过加强和改进地方立法,把解决人民群众最直接最现实的利益问题作为重点,维护人民群众的创业动力、经济利益和创造成果,激发社会创造活力, 从制度上妥善调整各种利益关系,保障人民群众的根本权益,促进公平正义,维护社会稳定。

  坚持体现地方特色,突出地方立法重点。通过立法解决地方的实际问题,是地方立法的题中应有之义, 也是地方立法的生命力所在。解决好“立什么”的问题, 将有限的立法资源优化配置在贵州经济社会发展最重要、最急需的领域,符合贵州实际,解决贵州的问题, 为科学发展、跨越发展保驾护航。不照抄、照搬上位法,国家没有立法但贵州发展又急需立法解决的问题, 坚持自主性立法,探索先行先试。

  《贵州省生态文明建设促进条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省大扶贫条例》等法规创全国地方立法先河,《贵州省消费者权益保护条例》中“从事餐饮、娱乐业的经营者,不得拒绝消费者自带酒水、饮料饮用,不得收取开瓶费等不合理费用”, 《贵州省工伤保险条例》中把单位实习学生列为保障对象等法律规定在全国都是先例。

  坚持科学立法、民主立法。科学立法主要是要求立法的内容要从实际出发,遵循客观规律,科学合理规范权利与义务、权力与责任、管理与服务,注意对公权力进行规范和约束,注重对公民权利的保护;民主立法主要是要求立法的过程要民主化,将立法活动建立在民主的基础上,最大限度地保证广大人民参与立法,充分体现人民的意志和要求。

  贵州积极探索科学立法、民主立法的新途径,解决好“怎么立”的问题。完善由人大相关专门委员会、政府相关部门和专家学者共同参与的多途径法规起草论证机制;通过调研、听证、论证、公布草案、网上互动等多种形式,广泛听取意见;充分发挥人大常委会组成人员、人大代表多领域、多视角等结构优势和知识优势,提出切中要害、公正合理、科学可行的立法意见和建议。


  攀高:法治贵州建设再创辉煌

  “十三五”以来,贵州地方立法站上了新起点。省人大及其常委会在立法工作中始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,把握正确的政治方向,铆足“开局就是决战、起步就要冲刺”的劲头, 围绕全省中心工作不断加强和改进地方立法,为贵州改革攻坚打响了“当头炮”,为贵州依法治省下好了“先手棋”。

  坚持围绕中心工作,引领和推动经济社会发展。立法助推地方全面发展,就是要坚持围绕中心,服务大局,针对经济社会发展每个阶段面临的重大问题开展立法工作。特别是党的十八大以来,贵州省人大及其常委会牢牢把握新形势下加强和改进立法工作的新要求,坚持从省情和实际出发,严守发展和生态两条底线,全力实施大扶贫、大数据、大生态三大战略行动, 以法治建设优化市场环境、政务环境、社会环境和政治生态环境,更加突出服务于全省改革发展、生态建设、民生改善和社会稳定,引领和推动了贵州经济社会又好又快、更好更快发展。

  坚持依法立法,不断完善立法体制机制。依法立法的关键是贯彻执行立法法,严格依据法定的权限和程序立法。进一步完善立法体制、工作机制和立法程序, 是新形势下做好立法工作、提高立法质量的重要保障。随着经济社会的快速发展,现有的立法体制机制程序出现了一些与客观要求不相适应的地方。立法工作中遇到的新情况、新问题,也对进一步完善立法制度提出了要求。

  坚持加强对市、州、自治县的立法指导工作。工作实践中,贵州注重发挥设区的市、州、自治县在地方立法工作中的重要作用,充分尊重设区的市、州、自治县的立法权和立法积极性、自主性、创新性,加强与市、民族自治地方的沟通协调,积极探索建立有效的指导工作机制,在立法选项、起草、审议、报批等各个环节,以及基层立法人才的培养和锻炼等方面, 都进行了及时、全面的指导和帮助。

  今后五年,贵州省人大常委会将继续围绕中心、突出重点,立足实际、针对问题,反映民意、回应关切, 不断加强和改进立法工作,着力体现贵州特色,着力提高立法质量和实效,努力形成大数据地方法规框架, 脱贫攻坚、全面小康、民生保障和改善、社会治理、乡村振兴地方法规样本,生态文明地方法规体系,以良法促进发展、保障善治。

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