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铜仁市立法保护世界自然遗产梵净山始末

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2018年10月12日    来源:人大论坛杂志社

  2018 年9 月20 日,贵州省第十三届人大常委会第五次会议表决批准了《铜仁市梵净山保护条例》(以下简称《条例》),于2019 年1 月1 日正式实施,为铜仁市“一带双核”中以梵净山为旅游龙头的持续发展起到立法引领作用;为梵净山生态环境、自然资源和生物多样性保护提供法律支撑,使各类利用活动更加科学合理。

  近年来,随着梵净山知名度持续提升,旅游业迅猛发展,梵净山成功列入世界自然遗产名录后,慕名而来的游客成倍增长,生态环境问题不断凸显,制定出台《铜仁市梵净山保护条例》刻不容缓。

 

 

  世界自然遗产梵净山云海风光。

 

  有容乃大 保护梵天净土

  梵净山保护立法是一个漫长而精心的过程,《条例》立法工作于2017 年1 月正式启动,起草工作以市人大常委会法工委为主体,市人大环资委配合,从市林业局、梵净山管理局各抽一名业务骨干到市人大集中办公。

  《条例》历经19 个月,20 轮次的实地调研,120 多次的各类座谈会、论证会,30 多次征求意见工作, 收到意见建议1000 余条,立法重要问题先后2 次向市委请示报告,经市人大常委会3 次审议通过。《条例》保护对象是梵净山国家级自然保护区,还是梵净山世界自然遗产范围?如以梵净山国家级自然保护区命名,仅对梵净山国家级自然保护区进行立法保护,没有达到自然遗产保护的目的,也不具有立法的前瞻性。

  经征求各方面意见,一致认为应当按照梵净山世界自然遗产申报范围进行立法保护,将“梵净山”从以前的梵净山国家级自然保护区(434.11 平方千米) 扩展至现在的梵净山世界自然遗产保护范围(775.14 平方千米),实现对梵净山世界自然遗产的立法保护。

  但如果以梵净山世界自然遗产保护立法,没有国内相关法律、法规作为支撑,依法立法无从说起,一些国内法规允许的利用行为,也找不到相应的审批单位。因此,法规名称确定为《铜仁市梵净山保护条例》,这个范围不仅可以依法保护好梵净山世界自然遗产, 又能助推铜仁市以梵净山为核心的旅游业发展。

  “《条例》的制定很有必要,处理好保护和利用的关系,文本章节条款构架和内容科学、合理,完全赞同该条例。”省人大常委会委员、全国工商联常委、省委统战部常务副部长肖向阳说。

 

  统筹分区保护 规划突显民生

  《条例》将梵净山世界自然遗产划分为一级保护区、二级保护区、三级保护区。

  一级保护区为禁止开发利用区,面积约335 平方千米,占43%,包括梵净山国家级自然保护区的核心区和缓冲区、印江洋溪省级自然保护区茶元片区的核心区和缓冲区。二级保护区为严格控制利用区,面积183 平方千米,约占24%,包括梵净山国家级自然保护区的实验区、印江洋溪省级自然保护区茶元片区的实验区、梵净山- 太平河省级风景名胜区凯文村至太平社区沿河一带、印江木黄省级风景名胜区金星村片区。

  三级保护区为依法合理利用区,面积257 平方千米,约占33%),包括除一、二级保护区以外的区域。

  这样分区保护,既做到了依法立法,又遵守《保护世界文化和自然遗产公约》,也符合梵净山保护管理的实际需要。

  梵净山世界自然遗产保护范围内已生效的各类规划有8 个,但没有一个规划能够统领现在的保护范围。《条例》对规划建设作了具体规定:一是明确梵净山管理机构会同市人民政府相关主管部门和县级人民政府编制梵净山保护规划;二是明确编制或者修改梵净山内乡规划、村庄规划、旅游规划和其他专项规划,应当征求梵净山管理机构意见;三是明确乡级人民政府组织编制村庄规划,实行乡村建设规划许可管理。

  “编制二、三级保护区内的村庄规划,应当预留原有居民住宅用地。原有居民房屋确因保护需要不能改建、扩建的,可以在前款规定范围内另行申请宅基地。”《条例》第十二条第二、三款规定,为原有居民合法有序建房留下了空间,也依法化解了建设与管理之间的矛盾。

 

  问题导向 依法设禁定责

  按照中央关于生态环境保护和全国人大关于杜绝地方立法“放水”的要求,为了保护好梵净山生态环境, 减少各类行为对梵净山生态环境的破坏,严格对照自然保护区、风景名胜区等有关上位法和《梵净山保护管理规划》的禁止性规定,逐项进行比对研究。

  明确了一级保护区、二级保护区、三级保护区禁止行为,明确了梵净山管理机构和市、县级人民政府和有关部门在建立信息管控平台、旅游景区及经营企业管理、旅游活动、乡村旅游经营户、原住居民搬迁、宗教场所、大型文化活动及摄影等方面的具体管理措施。

  对梵净山自然资源的利用坚持只做减法、不做加法的原则,坚持山上做品牌、山下做文章的全域旅游规划构想。对梵净山内应当执行的有关上位法禁止行为内容作了重申或者从严规定,用11 条规定了禁止性行为,有7 种行为(禁项目、禁毁林、禁猎捕、禁采矿、禁取水、禁建坟、禁穿越)是本条例的地方特色。

  特别是对水资源开发利用实行提级管理,更体现从严管理的理念,《条例》第二十二条第二款规定:“禁止在一、二级保护区开发取用水资源。三级保护区内, 除人畜饮水、农业灌溉取水外,未经市人民政府同意, 任何单位和个人不得从事经营性开发取用水资源。”《条例》中所有禁止行为与相关上位法规定保持一致。(作者:张浪,单位:铜仁市人大法制委员会)

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